2001 年 9 月 11 日（9/11），世界发生了变化。对美国双子塔的恐怖袭击造成了大约 500,000 美元的损失，但对世界的影响却是指数级的。尽管许多国家长期以来一直面临国家安全问题，但到目前为止，由于地理隔离，澳大利亚一直感到安全。然而，这种安全感已经被打破了。恐怖袭击发生后，澳大利亚的反应是颁布大量立法，包括专门将恐怖活动定为犯罪的法律。[1] 问题是，它们的效果如何。最初，这些反恐法律被认为是暂时的，并且被迅速采用，而且通常很少考虑长期影响。17 年后，很明显，威胁级别不太可能在不久的将来任何时候变得更好。在双子塔之前，由于世界不断变化，反洗钱金融行动特别工作组 (FATF) 由 7 国集团[2] 峰会于 1989 年成立，旨在“检查 [e] 洗钱技术和趋势，审查已在国家或国际层面采取的行动，并列出仍需采取的打击洗钱活动的措施”。[3] FATF 制定了九项特别建议，其中包括将资助恐怖主义和相关洗钱活动定为刑事犯罪。这些被澳大利亚用来发展反恐制度。
自 2002 年至 2016 年，澳大利亚颁布了 54 [4] 项反恐法律，以应对感知到的威胁。现在，1995 年《刑法》（刑法）第 100.1 节将恐怖主义行为定义为一种行动或行动威胁，其目的是通过胁迫、恐吓影响政府或国家，或通过恐吓公众或部分公众。这一定义很重要，因为它构成了整套立法中所有恐怖主义行动的基础。重点关注领域之一与反恐融资有关。反恐融资的基本定义是非法向恐怖组织走私现金。虽然它与洗钱具有相似的属性，但恐怖主义融资不属于洗钱，因为获得资金通常不构成刑事犯罪；也就是说，这笔钱通常不是犯罪所得。犯罪的重点是接受资金的个人。洗钱涉及过去犯罪活动产生的资金；恐怖主义资金用于未来的犯罪活动。[5]仍然很难分别量化这两种不同类型的资金，据认为，在澳大利亚，这两种资金的估计每年可能在 35 亿至 115 亿美元之间。[6]然而，与恐怖主义融资相比，将其与洗钱联系起来更容易。
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联合国 (UN) 对美国遭受的恐怖袭击作出迅速反应，联合国安理会颁布了第 1373 (2001) 号决议，以确保参与“资助、策划、准备或实施恐怖行为或支持恐怖行为”定为“国内法中的严重刑事犯罪”。[7] 它是根据《联合国宪章》第六章通过的，对澳大利亚具有约束力。这些决议构成了新立法的基础和理由。在恐怖主义法融资2002年的抑制（SFTA）作出修改刑法，对 金融交易报告法案1988年（FTRA）中， 在刑事事项互助1987年法 和 联合国的宪章法案1945年，为目的与恐怖主义有关。SFTA 的通过是为了履行澳大利亚在联合国决议下的国际法律义务。
最重要的变化是创建了第 5.3 部分，该部分由2002 年安全立法修正案（恐怖主义）法（联邦）于 2002年插入刑法典。该部分包含 14 项新的反恐罪行。资助恐怖主义罪被列入《刑法》第 103 条，将向恐怖分子或恐怖组织提供资金或由其或代表恐怖组织或恐怖组织收集资金定为刑事犯罪。然而，FATF 认为澳大利亚在确保遵守联合国决议方面做得还不够，并建议澳大利亚“将向个别恐怖分子募集或提供资金以及为恐怖组织募集资金的行为具体定为刑事犯罪”。 将资助恐怖主义定为刑事犯罪如上所述，澳大利亚的第一反应是 2002 年修订《刑法》，将资助恐怖主义罪包括在内。这些部分的阅读范围非常广泛，并且产生了广泛的影响。这些罪行甚至不需要发生恐怖行为或用于该特定目的的资金。第 103.1 节只要求一个人对资金是否将用于协助或参与恐怖行为不计后果。如果一个人向另一个人捐赠资金并且对另一个人是否会使用这些资金来实施恐怖行为不计后果，则该人根据第 103.1 和 103.2 节构成犯罪。但是，它不包括免除债务、销售合同或遗嘱赠与。
对立法的修订很重要，因为第 5.3 部分可以适用于发生在澳大利亚境外的行为，而大多数澳大利亚立法没有域外法权。一个完美的例子是 2002 年 10 月的巴厘岛爆炸事件。由于有 88 名澳大利亚人在该恐怖行为中丧生，无论其是否由非澳大利亚人在海外发生，恐怖分子本可以根据本部分在澳大利亚受到审判。澳大利亚联邦警察恐怖主义融资调查组成立于 2011 年，专注于恐怖主义融资犯罪。然而，迄今为止，只有少数恐怖分子根据第 5.3 部分被定罪，这可能与各种相关立法的复杂性以及执法机构和陪审团缺乏理解有关。[9]这些变化表明反恐立法已经取得了多大进展。然而，它们是否有效是值得怀疑的。因此，澳大利亚采取了进一步措施并出台了立法，以更直接地打击资助恐怖主义行为。
澳大利亚交易报告和分析中心
澳大利亚交易报告和分析中心 (AUSTRAC) 成立于 1989 年，是“澳大利亚对反洗钱和反恐融资负有监管责任的金融情报机构”。AUSTRAC 是2006 年反洗钱和反恐融资法的监管机构(Cth)（AML/CTF 法案），通过监督对立法的遵守情况并对违反该法案的行为采取执法行动。因此，AUSTRAC 具有双重角色——监管和执法。AUSTRAC 有一个金融情报部门来检测、预防、调查和起诉。它分析金融交易信息以识别可疑活动的模式并有助于执法行动。这两个角色相互作用以实现机构的目标。AUSTRAC 在确保满足 AML/CTF 法案的目标方面发挥主导作用。
反洗钱和反恐融资法
2006 年出台了 AML/CTF 法案，通过对金融部门、赌博部门、汇款（汇款）服务、金银交易商和其他专业人士或企业（称为“报告实体”）提供特定服务（称为“指定服务”）。这些义务包括在提供这些服务时收集和验证有关客户身份的某些“了解您的客户”(KYC) 信息。[10] 该法案的起草目的是在很大程度上取代 FTRA，并在此过程中扩大了 AUSTRAC 的作用，使其包含监管作用。[11]
反洗钱和反恐融资法案（法案）的解释性备忘录（EM）指出，该法案采用基于风险的方法来遵守 AML/CTF，其中规定了主要义务，但企业将具有灵活性根据他们使用自己的 AML/CTF 计划识别的不同风险制定程序。EM 用于提供更多细节，是部长发布的解释法规目标和运作的“A[]n 执行文件”。在法律解释中，如果法律条款的含义不明确或含糊不清，或者条款文本所表达的普通含义考虑其在法律中的上下文导致明显荒谬或不合理的结果，[12] 因此，该法案有助于确定拟议法案的目标和目的。
该法案得到了两党的支持，其目的是确保澳大利亚实施最有效和最相称的措施，以阻止、侦查和打击洗钱和资助恐怖主义活动。这也是为了履行澳大利亚的国际义务并解决国际关注的问题，包括打击洗钱和恐怖主义融资的必要性。
澳大利亚在国际社会中发挥作用，试图打击腐败、恐怖主义和严重的有组织犯罪。AML/CTF 法案的目标是为了实现这些目标而制定的。此外，澳大利亚还需要提高公众对澳大利亚金融体系的信心。AML/CTF 法案是全面的，并且在很大程度上；似乎达到了该法案的目标。
相关案例
在截至 2016 年的四年中，AUSTRAC 声称发现了 28 起涉嫌资助恐怖主义的案件，价值 560 万美元，涉及向海外捐款的慈善机构。然而，自从根据《刑法》制定立法以来，澳大利亚只进行了几次重大的恐怖主义资助调查，并获得了三项定罪。
2005 年 11 月，根据《刑法》第 5.3 部分，13 名男子被指控犯有恐怖主义罪行。[13] 其中三人因试图向恐怖组织提供资金而被定罪。法院认定他们打算通过出售被盗汽车的零件并将销售所得用于该组织的目的来做到这一点。
最近与反恐有关的最重要的案件是澳大利亚交易报告和分析中心诉澳大利亚联邦银行（CBA 案件）的首席执行官。双方于 2018 年 6 月 4 日发布了一份关于商定事实和承认的声明，而不是进入诉讼程序。
声明称，2012 年 5 月，CBA 推出了一个名为智能存款机 (IDM) 的新系统。2014 年，CBA 确定他们怀疑洗钱是通过其 IDM 发生的，但没有对这些怀疑采取任何行动。直到 CBA 于 2017 年 11 月开始并于 2018 年 4 月 12 日完成对通过 IDM 进行现金存款的每日限额之后，CBA 才采取了充分适当的基于风险的控制措施来减轻和管理 IDM 带来的洗钱/恐怖主义融资风险。[14] 该银行承认，他们没有报告通过 IDM 进行的 53,000 多笔交易。AUSTRAC 和州警方的一项调查确定，CBA 14 次违反了《反洗钱/反恐融资法》第 82(1) 条。澳大利亚联邦法院判处了 7 亿澳元的民事罚款，这是澳大利亚企业历史上最大的民事罚款。
这些案件突出表明，尽管似乎存在严重违反反洗钱/反洗钱法的行为，但识别和起诉需要很长时间，因此可以说不符合该法的目标，即威慑、检测或破坏。
对人权的影响
虽然有许多人权受到针对恐怖主义资助的影响，例如言论和结社自由、财产权和旅行权，但普遍认为立法的目的凌驾于对人类的压制之上。权利。然而，当这种行动被认为未能纳入充分的人权保护时，就会破坏立法的有效性和可信度。为了反驳这种看法，必须为根据2011 年《人权（议会审查）法》第 8 节向议会提出的法案的每项法案准备一份兼容性声明. 澳大利亚人权委员会（委员会）就该法案向参议院法律和宪法事务委员会表示关注，认为该法案将导致金融机构基于种族、宗教和国籍的歧视。委员会认为，应设立恐怖主义法独立审查员，以审议与恐怖主义行为有关的法律对人权的影响。
除其他外，确保人权保护的一种方法是设立独立国家安全立法监督机构 (INSLM) 的角色。INSLM“独立审查国家安全和反恐法律的运作、有效性和影响；并考虑法律是否包含对个人权利的适当保护，是否与恐怖主义或国家安全威胁保持相称，并且仍然是必要的”。[15] 职责包括审查特定立法，以及“任何其他与澳大利亚反恐和国家安全立法有关的联邦法律”。
在 2013 年的年度报告中，INSLM 审查了资助恐怖主义法的效力。[17] 它指出：
INSLM 的审查发现，法律的有效性，尤其是在其预防和威慑目的方面，因起诉资助恐怖主义罪行的举证困难而受到损害。在成功起诉的少数案件中，相对较轻的刑罚在这方面没有帮助。[18]
INSLM 走得更远，对资助恐怖主义法的实际效力表示关切。
反恐融资制度的有效性
没有证据表明恐怖主义威胁或袭击的可能性因恐怖主义融资法而减少。[19] 此外，尽管对恐怖主义融资的高度关注，许多人仍然不完全确定它是什么或它是如何运作的。NSLM 讨论的一个论点是，任何可以被视为资助恐怖主义的行为都可以通过其他现行立法同样有效地解决，因此现有的法律可能被认为是多余的。因此，该制度的有效性受到其他通常更简单的立法的影响。2008-09 年，有 6,888 起报告涉及可疑事项，其中 29 起与资助恐怖主义有关。然而，“打击恐怖主义融资最成功的行动并非来自大型或可疑的交易报告，而是来自可靠的情报工作”。[20] 澳大利亚的案件都与支持海外团体的个人有关。因此，可以说，目前的报告制度并没有积极地促进澳大利亚境内恐怖主义融资的中断，而只是履行了国际义务。
信息共享对于发现、干扰和拒绝恐怖分子至关重要。现行制度的一个关注领域是对1988 年隐私法（隐私法）和反恐法的适用缺乏了解。如果私营部门实体怀疑某人参与资助恐怖主义，他们对他们可以提供多少信息感到困惑。[21] 隐私法需要修改以明确允许向 AUSTRAC 传输个人信息而无需担心，以实现该制度的有效实施。
2015 年，FATF 对澳大利亚截至 2014年8 月实施的措施进行了审查。[22] 审查报告得出结论认为，AML/CTF 制度仍然具有相关性和适当性，但确定存在加强该制度和提高监管效率。
AML/CTF 法案本身需要进行一些调整，以实现检测、破坏和阻止恐怖主义融资的目标。该法案和规则很复杂，会产生不确定性并阻碍行业遵守立法的能力。立法的法制风格使小公司难以理解哪些会导致无意的违规。这些行业需要更多支持以确保合规性，并应考虑对那些被认为是低风险的人进行豁免。最重要的是，有两个有效的监管制度，即 AML/CTF 法案和 FTRA，几乎没有什么收益。但是，FTRA 义务不适用于 AML/CTF 法案适用的交易。例如，报告实体可能是 AML/CTF 法案下的现金交易商，同时还提供需要根据 FTR 法案进行报告的一般保险服务。这对于行业，尤其是小型企业来说可能非常令人困惑。
FATF 在 2015 年指出，“澳大利亚没有制定完善的国家政策来规定整个 AML/CTF 系统的目标是什么，或者应该如何监控或衡量其成功，因此很难确定 ML/TF风险正在得到解决”。[23] 这使得确定是否达到了该法案的目标变得特别困难。然而，相反，可以说，澳大利亚境内缺乏反恐融资的证据可能表明它没有发生在这里。
当前体制内没有解决的另一个问题是，有证据表明许多恐怖活动都是自筹资金。2005 年对伦敦交通系统的袭击是自筹资金，没有外部收入来源。[24]袭击的成本估计仅为 8,000 英镑，这突出表明跟踪财务不一定能发现或否认许多恐怖袭击。这也反映在受资产冻结制度约束的人数上。2006 年，澳大利亚只发现了一个集团，总共冻结了 2,197 美元的资产。[25]
值得注意的是，澳大利亚正在履行国际义务，通过互助与其他国家进行良好合作。信息通过正式和非正式渠道合法共享，以向其国际同行提供调查和起诉洗钱犯罪、资助恐怖主义构成的犯罪和其他严重犯罪所需的信息。
总体而言，该制度的有效性值得怀疑；没有证据表明正在发生资助恐怖主义活动，因此无法确定反恐融资制度的有效性甚至必要性。
立法修正案
随着《2017 年反洗钱和反恐融资修正案》（AML/CTF 修正案）的通过，最近对 AML/CTF 法案进行了第一次修改。这些修订是《2006 年反洗钱和反恐融资法》及相关规则和条例的法定审查 报告（报告）的结果。[26]
通过该修正案是为了加强澳大利亚处理洗钱和恐怖主义融资的能力，并引入了三个关键变化：
AUSTRAC 首席执行官 (CEO) 的更大监管权力和职能数字货币兑换提供商现在受 AML/CTF 制度的约束，并且对某些行业的监管放宽。[27]
AUSTRAC CEO 的权力将扩大，允许其针对更多违法行为发布侵权通知，而无需联邦法院提起诉讼。AUSTRAC 首席执行官的调查和执法权力也将得到加强，因为警察和海关官员将获得更大的权力，可以在涉嫌洗钱、恐怖主义融资或其他严重刑事犯罪的情况下搜查和扣押实物货币和无记名流通票据。
根据 2015 年发布的 FATF 指南，该立法将扩大到包括以数字货币兑换货币的企业，例如比特币交易所。这将使数字货币更接近现金货币。
最后，对低风险行业的监管放宽，例如在途现金行业、保险中介和一般保险提供商，尽管一些定义将扩展到包括更多的集团公司。
总的来说，修正案扩大了而不是缩小了立法的作用和范围。尽管由于缺乏立法有效性的证据，大多数审查建议应减少反恐融资制度，但事实恰恰相反。这仍然是澳大利亚反恐法律的趋势；反应迅速，没有经过深思熟虑。
结论
世界已经改变，它永远不会回到 9/11 之前的样子。澳大利亚受到的打击尤其严重，因为我们感到受到了保护，我们现在正忙着履行我们在恐怖主义方面的国际义务。
实施与其他国际社会相同水平的保护的国际压力，无论是感知的还是其他的，导致重要的立法获得通过，而且这样做的速度非常快。然而，迄今为止的困难在于缺乏判例法或证据表明恐怖主义融资实际上发生在澳大利亚。因此，可以说这是一种下意识的反应，没有计划或考虑过履行这些义务的过程。
正如 INSLM 所说，“对全球恐怖主义融资的性质、规模和威胁以及各国为遵守国际义务而采取的打击恐怖主义融资措施的有效性的分析很少”。[28] 在此之前，除了履行我们的国际义务外，目前的法律在澳大利亚是否有效，甚至是必要的，将继续存在疑问。证据不足和对低风险行业的过度监管导致很少有起诉。因此，澳大利亚实施的监管制度没有达到既定目标，而且似乎没有考虑未来的变化来尝试改变这种看法。 深圳律师事务所